正文

  2019年以来，合肥、大连、西安等城市借鉴了此前深圳、上海等城市开展轨道交通TOD发展的经验，并结合自身轨道交通的发展情况，也陆续出台了一些相关政策，旨在进一步推进和完善城市轨道交通TOD发展。另外，由于较多的城市之前已经出台了轨道交通TOD相关政策，因此近两年并未出台专门政策，而是在土地利用、城市规划等政策中进行深化和细化，从而进一步完善轨道交通TOD政策。总体来看，近两年TOD相关政策主要呈现以下最新动向。

  轨交TOD开发相关政策强调高水平高质量发展

  在城市化的进程中，人流量越来越大，交通面临严峻考验。要提升城市功能品质，发展以公共交通为导向的TOD模式，将是改善城市空间、提高交通枢纽功能的重要手段。TOD通过土地混合开发、高密度建设等开发模式，有利于提升土地开发的经济价值、商业价值、社会价值和生态价值，优化城市形态，增强公共服务，提升城市品质。近年来国内一些城市根据自身的发展，也强调TOD模式与城市的深度融合，通过建设高质量的轨道交通TOD项目，进一步提升城市的能级。2018年8月杭州市长徐立毅即强调，要切实对照高质量发展根本要求，紧紧把握城市轨道交通大建设契机，以地铁车辆段“上盖是原则，不上盖是例外”为原则，以坚定的决心、长远的眼光、创新的举措推进地铁上盖物业开发，更好发挥轨道交通牵引带动作用，推动城市构架和功能实现新提升，高水平把杭州建成“轨道上的城市”。2019年12月深铁集团董事长辛杰也提出，深圳地铁必须全面践行“先行示范”理念，坚持以乘客为中心的发展思想，抓住“双区驱动”的历史机遇，努力打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务、世界品牌的“深圳地铁”，为深圳建设先行示范区提供更有力支撑，向世界贡献轨道交通高质量、可持续发展的精彩“深圳样本”。

  从一些城市近期的轨道交通TOD开发相关政策看，在对政策内容有所调整的同时，也更加强调了高质量发展的内容，对于后续轨交TOD综合开发更具有指导作用。如天津在此前的政策中要求，在统筹规划方面，加强轨道交通场站及周边土地综合开发规划与轨道交通线网规划、建设规划的衔接，形成集多种功能为一体、市政基础设施配套及区域服务功能完善的综合性区域；而在2019年12月的政策中则明确，在统筹规划方面，加强轨道交通场站及周边土地综合开发规划与轨道交通建设规划的衔接，加大开发强度，形成高质量商业、优质住宅等多种业态为一体的综合性区域。通过对比，可以发现修订后的政策增加了“加大开发强度”内容，同时对于综合性区域的定位更趋于明确，体现了天津对于轨道交通TOD综合开发的要求。

  轨道交通综合开发与城市更新相融合

  随着我国城市化进程从高速度到高质量的发展阶段，城市更新成为城市再繁荣的必然举措。过去摊大饼式的扩张造成城市内部存在大量低效利用的土地，而通过城市更新(尤其是有机更新)，可以实现城市低成本且高质量的内涵式增长。同时，当前房地产增量市场已现天花板，行业进入存量时代，城市更新是盘活存量土地最重要的手段，或将成为房地产行业新的增长点。2019年底中央层面首次提出“城市更新”概念后，全国开始进入城市微更新阶段。而TOD模式作为城市发展的必然方向之一，也将引领城市更新进入新的时代。城市更新和轨道交通的结合，可以从交通改善的角度去处理更新改造的问题，这对更新的实施具有极大的价值。城市更新的功能定位要尽量丰富和完善轨道沿线及站点地区的功能构成，建立基于公交线路或网络的紧凑城市区域，使居民可以通过公交线路或网络到达较多的目的地，满足居民大部分的出行需求，强化公交的作用，从而进一步缓解城市更新项目的交通压力。

  近年来,国内一些城市已经开始尝试轨道交通综合开发与城市更新的融合，探索利益共享机制。如东莞2018年11月制订《轨道交通TOD范围内城市更新项目开发工作方案》，要求通过多种TOD范围内城市更新项目利益共享机制，从而提高TOD范围内城市更新项目土地利用和开发效率，实现市委市政府“拓空间”的工作目标。《方案》结合东莞现行的城市更新政策，提出三种TOD范围内城市更新改造方式，即政府收储，公开出让；原土地权利人自行改造；单一主体挂牌招商。这是全国城市范围内首次将轨交TOD综合开发与城市更新相结合。此后，在2019年3月22日举办的“湾区都市、品质东莞”投资促进交流会上，在签约的项目中就包括了保利与中国铁路投资的虎门高铁站TOD投资项目，此次合作属于虎门站TOD核心区、片区城市更新等整体规划设计、综合开发及项目后期运营方面的战略合作。

  地铁小镇模式将是城市TOD综合开发主要方向之一

  地铁小镇是以轨道交通为骨架拓展城镇空间、以轨道枢纽为内核激发新城活力、以生态家居为特色吸纳中心人口，以“地铁+物业”为支撑筹措建设资金的地铁联动新城建设的发展模式。简单来说，地铁小镇就是依托便捷的地铁交通网络，在主城区周边建设起的新城。实践证明，地铁小镇不仅可以缓解城市发展对土地的渴求，更能对城市人群进行有效分流，降低置业、居住成本。近些年来，南京、武汉等地已经相继开发了地铁小镇项目，如南京青龙地铁小镇规划面积约22.05平方公里，规划居住人口达18万，目前已成为环境优美、配套高端、人气集聚的开发高地，配套设施逐步完善升级。根据规划，南京还将打造7个格局不同、功能各异的地铁小镇。

  2019年以来，大连、杭州等城市从政策层面以及重要会议上对于地铁小镇进一步予以明确和强调。如大连在2019年9月《关于进一步支持城市轨道交通建设发展的意见》中要求，在城市周边地区，加快建设轨道交通网络，鼓励开发地铁小镇，引导中心城区功能、产业、人口向城市周边区域疏解。推动开发建设地铁小镇，依托轨道交通将人口和产业引导至城市周边区域，优化城市结构布局，带动城市周边区域快速发展。杭州则在2019年5月由省委常委、杭州市委书记周江勇在会上明确提出要奋力推动杭州交通来一个历史性大跨越。以轨道交通为导向、以职住平衡为目标，依托重要站点建设形成“多中心、网络化、组团式”的新平台，将成为城市发展的主要空间形态。具体来说，可以分为“地铁+小镇”的TOD模式、“高铁+新城”的站城一体模式、“郊铁+组团”的卫星城模式等三种模式。可见，地铁小镇的TOD模式仍将是未来一段时间城市TOD综合开发的主要方向之一。

  提高轨交综合用地开发强度

  随着国土空间规划的深化实施、城镇开发边界划定后实施建设用地总量控制，城镇越发强调集约化发展。轨道交通作为推动城市快速发展的重要工具，一方面天然的具有集聚效应；另一方面又长期处于运营亏损状态，仅靠日常运营收入难以提供经济效益，政府财政压力较大。而提高轨交综合用地开发强度，提升土地使用效益，对于缓解地铁公司经营压力和地方政府的财政压力，都会带来一定的积极作用。

  从2019年以来一些城市出台的轨交TOD综合开发相关政策看，对于提高轨交综合用地开发强度、进一步促进土地集约节约利用等内容进行了明确。其中上海由于在2016年出台的政策中已经明确,按照区域平衡、适当集中的原则，将地区开发强度向轨道交通场站及其周边地块适度集中，鼓励土地集约使用，适当提高开发强度。而2019年7月16日在《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则(2020版)》中则要求，轨道交通站点600米范围内适用“特定强度区”政策。其中，轨道交通站点300米范围内，鼓励通过城市设计进一步加强向站点集聚，实现土地效率的最大化。这在之前政策的基础上提出了进一步的要求。而武汉在2020年7月24日出台的《武汉市轨道交通管理条例》中则明确，鼓励将地区开发强度向轨道交通场站及其周边地块适度集中，鼓励土地集约使用，鼓励轨道交通场站用地复合利用，适当提高开发强度。合肥则在2019年9月6日出台的《合肥市人民政府关于印发轨道交通场站综合开发的意见(试行)的通知》中明确，按照区域平衡、适当集中的原则，将地区开发强度向轨道交通场站及其周边地块适度集中。

  轨交TOD综合开发与租赁住房发展相结合

  十九大报告中提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。建立健康可持续的住房租赁市场是未来我国住房制度的重要组成部分。2015年以来，中央及地方政府制定了一系列的政策，鼓励支持住房租赁市场的发展。同时，由于城市轨交TOD综合开发作为实现土地高效利用的有效途径，对于提高城市土地使用效率、改善沿线土地利用类型和用地结构具有重要意义。因此，上海等一些城市已经将城市轨交TOD综合开发用地作为租赁住房供应的主要渠道之一。2016年11月上海出台政策就明确，规划开发边界范围内、生态敏感区外、具备交通条件的轨道交通场站进行综合开发利用的，优先安排配建人才公寓(公共租赁住房)，以及公益性公共服务设施、动迁安置房等，完善提高区域服务功能和土地资源节约集约利用水平。目前上海已经在轨交TOD综合开发与租赁住房发展结合方面积极探索，如上海的金桥停车场项目、元江路停车场项目、航头停车场项目都规划了一定比例的租赁住房用地。

  2019年以来，随着全国住房租赁市场的发展，一些城市在推出的相关政策中，也对轨交TOD项目配建租赁住房的内容予以了明确。如深圳在2019年10月10日出台的《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》(征求意见稿)中明确，轨道交通用地(含车辆段、停车场、轨道交通站点等)在符合规划且保证安全的前提下，可分层设立建设用地使用权，用于建设公共住房，类型以出租的公共住房为主。成都则在2019年12月6日出台的《关于进一步发展和规范住房租赁市场的意见》中要求，在产业功能区、商业商务聚集区以及交通枢纽地区等交通便捷、生产生活便利、租赁需求集中的区域，在新出让住宅用地中配建租赁住房，支持在TOD项目中配建租赁住房。